פסק-דין בתיק בג"ץ 7351/03

          הנה כי כן, התקנות מסייגות את הזכות להיבחן בבחינות הבגרות בסייגים ברורים. סייגים אלה אינם כוללים דרישת תשלום מצד התלמיד כתנאי להיבחן בבחינות הבגרות, אלא סייגים חינוכיים שכולם שלובים וכרוכים במסגרת הלימוד שבבית-הספר ובצוות המקצועי שבו. בכך יש כדי לתמוך במסקנה כי בחינות הבגרות נכללות בגדר הסדר חינוך החינם הקבוע בחוק לימוד חובה.

          יודגש כי המסקנה אליה הגענו מתייחסת אך לבחינות הבגרות בהן נבחנים התלמידים הלומדים בבתי-הספר התיכוניים על-פי חוק לימוד חובה. לפיכך, אין יסוד לחשש שהביעה באת-כוח המדינה שמא יהיה במסקנתנו האמורה כדי להשליך על מימונן של בחינות הבגרות האקסטרניות או בחינות אחרות הנדרשות לצורך קבלת תלמידים למוסדות להשכלה גבוהה (כגון הבחינה הפסיכומטרית).

גביית תשלום עבור בחינות הבגרות

10.      משקבענו כי הסדר חינוך החינם חל על בחינות הבגרות, עלינו לברר מהי משמעות הדבר לעניין סמכותו של משרד החינוך לדרוש מהנבחנים תשלומים בעד בחינות אלה.

          כפי שפורט לעיל, סעיף 6(ד) רישא לחוק לימוד חובה קובע כלל לפיו אין לדרוש דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודיו של מי שזכאי לחינוך חינם. כלל זה אינו מוחלט, ונקבעו לו בחוק חריגים. כך למשל, נקבע בסעיף 6(ד) סיפא הנ"ל כי רשות חינוך מקומית רשאית לגבות תשלומים והחזר הוצאות בעד אספקה ושירותים "שאינם מקובלים", והכל בתנאים ובנסיבות כמפורט בחוק. חריג זה חל על רשות חינוך מקומית בלבד ואינו יכול להוות מקור מסמיך לגביית תשלומים מטעם משרד החינוך עבור בחינות הבגרות. בהעדר הסמכה מפורשת בחוק לעניין גביית תשלומים עבור בחינות הבגרות, אין בכוחו של משרד החינוך לסטות מן הכלל הקבוע בסעיף 6(ד) רישא לחוק לפיו אין לגבות דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודי חינוך החינם, ובכלל זה בחינות הבגרות.

          מעבר לדרוש, יצויין כי גם אלמלא נכללו בחינות הבגרות בגדר הסדר חינוך החינם, לא היתה המדינה רשאית לגבות תשלום עבור בחינות אלה ללא הוראה מסמיכה בדין. נעיר לעניין זה כי אין לקבל את טענת המדינה בנוגע למשמעות סיווגם של התשלומים עבור בחינות הבגרות כמחיר או דמי השתתפות, להבדיל מאגרה או מס. מבלי לקבוע מסמרות, נציין כי לדעתנו התשלום עבור בחינות הבגרות הינו סוג של אגרה, ומכל מקום הוא בגדר תשלום חובה, להבדיל ממחיר. מטעם זה אין לגבותו ללא הסמכה בחוק או לפי חוק (ראו: סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה). אשר על כן, מתבקשת המסקנה כי גביית התשלומים בגין בחינות הבגרות נעשית שלא בסמכות ולפיכך אינה כדין.

11.      לא נעלם מעינינו הטיעון התקציבי שהעלתה המדינה להצדקת החיוב בתשלום עבור בחינות הבגרות. אכן, מערכת החינוך נפגעה שנה אחר שנה כתוצאה מקיצוצי תקציב. כפי שפירטה המדינה בתגובתה, עלותן הכוללת של בחינות הבגרות היא גבוהה ועל פי מדיניות שרי החינוך הנוהגת משך שנים, התגבשה עמדה - שאיננה נטולת יסוד - כי העול המוטל על כתפי הורי התלמידים הנבחנים בבחינות הבגרות הוא יחסית קטן, אך תועלתו לתקציב משרד החינוך הינה משמעותית. המדינה הוסיפה וטענה כי ביטול חיוב התשלום של הנבחנים עבור בחינות הבגרות עלול לפגוע ברפורמות שהונהגו בנוגע לבחינות אלה (מועדי קיץ וחורף, מועד "הזדמנות שנייה", התאמת דרכי ההיבחנות לליקויי למידה) וכן בשירותי חינוך חשובים אחרים שהמדינה מעניקה לקידום שוויון הזדמנויות בחינוך. אף אם יש ממש בטענות אלה, לא לנו להכריע בהן. כידוע, שיקולי תקציב - הגם ששיקולים כבדי משקל הם - אין בהם כשלעצמם כדי להעניק סמכות חוקית לרשות שלטונית כאשר סמכות זו לא ניתנה כנדרש בחוק. אם אמנם גישתם של המופקדים על החינוך בישראל היא כי התשלום המוטל על ההורים לשם השתתפות במימון בחינות הבגרות מוצדק הוא, עליהם לבסס את דרישתם ולעגן את סמכותם בחקיקה. בהעדר הוראה חוקית מסמיכה, אין הם רשאים להטיל את הנטל הכספי על ההורים, גם אם נטל זה נראה בעיניהם מוצדק וסביר.

          בסיום הדברים נציין כי בבג"ץ ארגון הורים ארציהנ"ל דן בית-משפט זה בסבירות שיעור התשלום שגבה משרד החינוך אותה עת עבור בחינות הבגרות. בפנינו טענה המדינה כי עצם הדיון בסבירות שיעורם של דמי בחינות הבגרות, מלמד כי בית-משפט זה אישר בבג"ץ ארגון הורים ארצי הנ"ל כי משרד החינוך מוסמך לגבות תשלומים אלה. בטענה זו אין ממש. באותה פרשה לא עמדה לדיון שאלת סמכותו של משרד החינוך לגבות את התשלומים הנדונים וממילא אין לראות בפסק-הדין האמור משום סתירה למסקנות אליהן באנו בעניין שבפנינו.

סוף דבר

12.      בחינות הבגרות בבתי-הספר התיכוניים נכללות בגדר הסדר חינוך החינם על-פי חוק לימוד חובה. בהעדר הסמכה בחוק, אין משרד החינוך רשאי להורות על גביית תשלומים עבור בחינות אלה. לפיכך, הצו על תנאי הופך למוחלט במובן זה שאנו מצהירים כי גביית התשלומים מתלמידי התיכון עבור בחינות הבגרות נעשית שלא בסמכות ולפיכך אינה כדין.

           יודגש כי איננו נוקטים כל עמדה בשאלה מה דינם של אלה ששילמו תשלום עבור בחינות הבגרות ללא עיגון בחוק, והאם עומדת להם זכות השבה עקב כך. שאלה זו לא עמדה לדיון בפנינו ואיננו מחווים בה כל דעה (ראו והשוו: בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 820-819; רע"א 2837/98 ארד נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת, פ"ד נד(1) 600, 612; ע"א 4335/01 עיריית צפת נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת, פ"ד נח(2) 17, 24).

           המשיבים ישאו בשכר טרחת עורך דין כולל בסך של 15,000 ש"ח ובהוצאות המשפט.

                                                                                                          ש ו פ ט ת

השופט א' א' לוי:

אני מסכים.

                                                                                                          ש ו פ ט

השופט א' רובינשטיין:

א.        (1) אני מסכים לפסק דינה של חברתי השופטת ביניש. פעמים שאילוצים תקציביים - שהם במקרים רבים ממשיים וכבודם במקומם - מעוררים את יצירתיותו של המינהל הציבורי לברוא יצור שקשה מאוד להתחקות אחר הגנטיקה המשפטית שלו. כך גם בענייננו. בתודעה ה"רגילה" של האדם מן היישוב בחינות הבגרות הן המשך ישיר וסיומת, בחינת פשיטא, ללימודים התיכוניים; זאת מבלי שנידרש לבחינות החיצוניות ("אקסטרניות") הנערכות למי שלא זכה בלימודים מסודרים.

           (2) טענת המשיבים - העוברת כחוט השני בעמדתם, ומלאכת הפרקליטות לא היתה קלה כל עיקר בתיק - כי בחינות הבגרות אינן חובה והן בעלות תכלית חיצונית למערכת החינוך, ככלי הערכה לצורך קבלה למוסדות להשכלה גבוהה  ו"אלמנט חיצוני ללימודים עצמם" בכל הכבוד, קשה לקבלה. מאז ומעולם - והדבר אינו טעון ראיה - היו בחינות הבגרות מעשה הסיום של הלימודים התיכוניים. משכבר הימים אף נראו בחינות אלה כשלב השכלה שרבים הסתפקו בו כהישג סביר, ובמודעות מחפשי עבודה או מציעי עבודה אף נהגו לציין כי דרושים בעלי תעודת בגרות (או שהמציעים עצמם הכריזו על כך). היכולת להשלים לימודים של 12 שנים בלא בחינות בגרות, לה טוענים המשיבים, אמנם קיימת להלכה, וזכורות שנים שבהן בהתישבות הקיבוצית, למשל, לא נבחנו בחינות בגרות כדי שהלימודים ייעשו לתכלית הלימוד. ואולם, מזה עת רבה למצער - ובמיוחד מאז נערכות חלק ניכר מבחינות הבגרות עוד בסיום כיתה י' וכיתה י"א - יש לראותן, באופן מובהק וברוב רובם של המקרים, כחלק מתהליך הלימודים. ואם כך, ההבחנה שמבקשים המשיבים, במצוקתם התקציבית, בין שלבי הלימוד לבין הבחינות במסגרת חינוך חינם ספק אם יכולה היא לעמוד. לדידי, מציאות החיים מצדיקה לפרש את המלים "בעד לימודיו"  בסעיף 6(ד) רישא לחוק לימוד חובה אף לשונית ככוללת את בחינות הבגרות, שכן "לימודיו", לרבות הבחינות במשמע, והפרדה ביניהם אינה טבעית ואין לה הצדק. משזו דעתי, לא כל שכן שמקובלת עלי הפרשנות התכליתית שהציעה חברתי, הנסמכת גם על תקנות זכויות התלמיד (תנאים לבחינות) התשס"ב-2002, בחינת נדבך פרשני נוסף.